根据自治州十四届人大常委会和州人民政府的安排,州林草局组织专业技术人员深入红枣主产区调研,起草了《若羌且末地区红枣产业促进条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》,并征求州市场监督管理局、农业农村局等8个单位和若羌县、且末县意见建议,现就有关情况作如下说明。
一、制定《条例》的必要性
上世纪末到本世纪初,中国大宗农产品过剩,农民收入徘徊,中央提出农业产业结构战略性调整,自治区提出了“粮、棉、果、畜”农村产业结构的战略布局(北粮畜,南棉果)。经过20年规模布局,林果产业化,规模化兴起,塔里木盆地1200万亩特色林果战略任务超额完成,农牧民收入和绿洲森林覆盖率大幅提高,经济效益和生态效益双赢的突出成效,有目共睹。新疆红枣产业在基地规模和产量上跃居全国榜首,改变了晋、冀、鲁、豫、陕五雄争霸的局面,为新疆农民增收,生态改善,开辟了新天地。
目前我州红枣种植面积63.43万亩,结果面积52.32万亩,产量19.24万吨。若羌、且末两县是我州两个最大的红枣种植县,总面积41万余亩(若羌23.58万亩,且末17.83万亩),总产量15.78万吨(若羌 11.61万吨,且末4.18万吨)。
若羌红枣以卓越的品质一直占领着全国灰枣的价格高地,且末县全面实施“有机绿洲”发展战略,有机红枣市场需求供不应求,市场前景良好,发展潜力巨大。
尽管若羌、且末县优势红枣产业成效突出,但存在的问题和短板仍然明显:重种植、轻管理、重产量、轻质量;不同程度存在树种布局失当,栽植过密、定干过矮,品种不纯不优,有机肥料不足,农药化肥滥用,专业技能偏低,园艺机具落后,政策措施乏力,龙头企业缺失,品牌建设滞后,销售渠道传统等问题,造成红枣业优势不够优,特色不够特,品质下降,效益下滑;以至于做大、做强、做优特色产业信心不足。
为了保护若羌县、且末县红枣的市场竞争优势,维护品牌信誉,规范市场行为,促进我州红枣产业高质量发展,制定出台《若羌且末地区红枣产业促进条例》十分必要。
二、《条例(草案)》的起草过程
在2020年自治州十四届人大四次会议上,宋学斌等10名代表提出的"关于出台巴州若羌且末地区红枣有机种植管理条例的议案"被确定为大会议案,交自治州人大常委会审议。根据主任会议的决定,陈升副主任带领有关部门的同志在若羌、且末进行了广泛深入地调研,提出了立法建议。主任会议决定将《巴州若羌且末地区红枣有机种植管理条例》更名为《巴州红枣产业促进条例(草案)》。
今年4月,巴州林业和草原局党组安排调研组赴若羌县、且末县进行了立法调研,在此基础上,对《巴州红枣产业促进条例(草案)》的起草工作做出了安排,提出了具体要求;4月底提出了《巴州红枣产业促进条例(草案)》初稿,在对初稿内容征求相关县(市)、部门意见的基础上,形成了《巴州红枣产业促进条例(草案)》立法送审稿,共七章三十八条。
根据立法审定建议,起草组经过逐条研究、反复修改,最后将《条例(草案)》内容调整为七章三十五条。具体为:将原十四条(培育构建林畜共养,种养结合的循环利用模式)合并为十一条第五款;将原十八条(有机基地保护范围)合并为十七条第二款;将原二十一条(企业和个人在红枣种植过程中不得使用剧毒、高毒、高残留农药及国家明令禁止使用的投入品)合并为十八条第二款;将原二十四条(鼓励和支持红枣企业制定严于红枣质量安全地方标准的企业标准)合并为第十九条第二款;将原十六条第二款(若羌县是若羌红枣地理产品标识产地,且末县是巴州有机红枣种植的核心区等),单独设立成为第十六条。
5月初,起草组对《条例(草稿)》内容再次征求了9个成员单位及若羌县、且末县人民政府的意见,根据政府和部门意见做了修改。5月9日和5月12日,州委常委斯日古楞两次主持召开了《巴州红枣产业促进条例(草案)》工作领导小组专题会议,分别召集由12个相关单位,及若羌县、且末县人民政府分管领导、红枣协会、人大代表、企业代表参加的专题讨论会,再次征求对《条例(草案)》修改稿的意见和建议,认为首先现阶段供给侧改革对新疆红枣产业过剩产能的调整还将持续进行,巴州其他县(市)红枣种植基地规模较小、红枣品质不高,不具有市场竞争力,其次产业发展要凸显扶优扶强的政策导向,为使条例的制定能够符合产业发展方向,切实发挥促进作用,再次向州人大申请将名称变更为《若羌且末地区红枣产业促进条例(草案)》。
根据立法审定建议,起草组根据提出的种植和销售环节管理、产品质量、“若羌红枣”地理产品专用标识使用范围、品牌保护、风险防范、种植区保护等意见对条例内容进行了再次修改,内容调整为七章三十六条。经过逐条研究、反复修改,最后将《若羌且末地区红枣产业促进条例(草案)》内容调整为七章三十六条。具体为:将第十三条“建立红枣质量安全追溯信息服务平台”修改为“完善红枣质量安全追溯信息服务平台建设”。将第十六条 若羌县是若羌红枣地理标志产品产地,且末县是巴州有机红枣种植的核心产区,对地理标志产品产地和核心产区的红枣种植面积实行保护。修改为州人民政府或若羌县、且末县人民政府应当对地理标志产品产地和有机红枣种植面积实行保护。删除了 第十七条第二款内容及二十条第二款。将第二十五条,支持若羌红枣地理标志产品保护范围内的企业、个人申请使用的专用若羌红枣地理标志产品标志。修改为支持若羌红枣地理标志产品和“若羌红枣”产地证明商标保护范围内符合申报条件的企业、个人申请使用若羌红枣地理标志产品标志和“若羌红枣”产地证明商标。在第五章品牌建设与保护中增加一条为二十八内容即且末县及其他县(市)取得地理产品专用标志和红枣产地证明商标后按照本条例执行。
经议案办理工作领导小组审定,现提请本次常委会会议审议。
三、需要说明的几个问题
《条例(草案)》共七章三十六条,内容涉及规划与扶持、产地保护、质量监管 、品牌建设与保护、法律责任等方面。现就几个主要问题说明如下:
(一)关于《条例(草案)》的名称
在调研论证和征求意见过程中,部分人大代表、常委会委员、政府相关部门和市县的同志认为,我州红枣有机种植管理相关的熟化技术、重点技术、技术规程、标准等还不配套,缺乏完备的技术支撑体系,故修改为《巴州红枣产业促进条例(草案)》,在对《条例(草案)》送审稿征求若羌县、且末县及相关部门意见时,提出了将名称修改为《若羌且末地区红枣产业促进条例(草案)》的建议,经州人民政府提请州人大批准。
(二)关于设立红枣产业发展专项资金
促进红枣产业发展,重点应在资金、土地、研发、融资、文化等方面进一步加大扶持力度。特别是在资金方面,不仅自治州人民政府应当设立专项资金,用于红枣种质资源保护,新品种选育与示范,关键技术创新,产区环境保护,人才培养,质量监测体系与信息平台建设,红枣文化宣传等基础性、前沿性、公益性红枣产业项目。若羌县、且末县人民政府也可以结合实际,发挥市场机制,设立专项基金,重点支持红枣标准化、规模化示范基地建设,科技成果转化与推广,技术培训,病虫害统防统治,品牌创建,市场开发等方面,以使自治州、县(市)二级政府都能够有所侧重地加大对红枣产业发展的资金投入。
(三)关于红枣及其产品的质量安全监管
红枣及其产品的质量安全,不仅直接关系广大消费者的身心健康,直接影响巴州红枣的市场信誉和品牌形象,也在相当程度上决定着红枣产业发展的成败。为此,《条例(草案)》把质量监管单设一章,对红枣种苗、种植、加工、销售、检验检测、信息公开等各个环节,均作了较为详细的规范,使红枣及其产品的质量安全追溯有了强制性规定。
(四)关于培育和壮大龙头企业
目前自治州枣加工品技术含量低,高附加值终端产品少,枣产品的销售大多以“原枣”形式出现,缺少更高级别的高档次深加工产品和高市场占有率的名牌产品和高附加值产品。加工企业规模小,技术设备落后,技术含量低,枣产品大同小异, 多数企业因产品质量低劣、包装粗糙、资金短缺等原因而举步维艰。产业发展缺乏高新科技型企业引领,近期内规模效益和品牌效益无法体现 。
龙头企业是带动提质增效,加工业发展,果农增收的主体。通过政策支持、项目资金帮助、国资入股等等方式扶优扶强龙头企业,让企业能放下包袱进行市场开拓和产品的升级, 通过市场不断的拓展,让企业和枣农结成密不可分的利益共同体-“企业保市场,枣农保品质”,最终使龙头企业成为产业稳定的主心骨、结构调整的风向标、品质提升的指挥棒、畅通购销的主渠道、驰名品牌的孵化器。为此《条例(草案)》专门提出要培育和壮大龙头企业,提升产业整体竞争力。
(五)关于风险防范机制,加强风险预测和风险提示。
根据当前实际情况,草案没有做详细规定,若羌县、且末县应研究探索通过信息服务、产销对接、价格保护、收储调节、建立风险基金、发挥期货市场作用等方式防范化解红枣市场风险;积极探索建立林果业政策性保险,降低种植风险。
(六)关于"若羌红枣"的品牌保护和市场规范
《条例(草案)》规定:获准使用"若羌红枣"产地标志或证明商标的红枣及其产品,其红枣应当全部产自于若羌红枣产区;不得在"若羌红枣"中掺杂非本产区的红枣销售。对有机红枣品牌也作了类似规定。作出这样的规定,是为了规范市场秩序,禁止滥用"若羌红枣"的标志标识和有机红枣标识,维护消费者合法权益,保护依法生产经营者的利益,为市场监管部门提供执法依据。
三、其他地方立法经验的借鉴
近年国内陆续制定(或修订)的《宁夏回族自治区枸杞产业促进条例》、《福建省促进茶产业发展条例》、《海西蒙古族藏族自治州促进枸杞产业发展条例》、《黔南布依族苗族自治州促进茶产业发展条例》、《云南省德宏傣族景颇族自治州德宏咖啡产业发展条例 》等均从实际出发,探索产业发展的经验做法。
四、草案的依据和参考的主要立法文献
1、《中华人民共和国农产品质量安全法》
2、《中华人民共和国食品安全法》
3、《种子法》
此外,《条例(草案)》还借鉴了《有机产品认证管理办法》、《国家有机食品生产基地考核管理办法》对有机红枣的投入品、产品等做了细化;借鉴了《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》、《巴州香梨产业发展三年行动方案》对培育龙头企业和林畜共养,种养结合的循环利用模式做了要求。
巴音郭楞蒙古自治州第十四届人民代表大会常务委员会第二十六次会议经过审议,同意法制委员会审议结果的报告,决定通过《巴音郭楞蒙古自治州红枣产业促进条例》,按法定程序报新疆维吾尔自治区人大常委会批准后颁布。